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设立政府引导基金,是财政专项资金管理使用方式的重大变革。

一年来,山东省发起设立了资本市场发展、天使投资、科技成果转化等19个方向的政府引导基金,参股设立51只子基金,初步形成了具有不同政策导向、不同投资偏好的基金群。同时,建成了初具规模的基金投资备选项目库,目前仅省级项目库中的项目就达4000多个,投资总规模达6000多亿元。

基金投资运作进展迅速,其中,天使投资引导基金参股子基金已实现项目投资20个;齐鲁中泰资本管理公司受托管理的两只子基金,分别完成子基金年均投资额的88%和51%。

“开局良好、初见成效。”山东省财政厅厅长于国安评价政府引导基金工作时说,政府部门由原来直接定项目、分资金,改为制定规划、提供服务和加强监管,以市场化运作放大政府投资杠杆效应,既为市场“腾了位”,也为廉政“强了身”。

 

“19+51”基金群格局初步形成

 

长期以来,各级政府对产业的扶持主要采取专项资金方式,由政府相关主管部门直接操作。虽然这种方式比较快捷,但政府部门在直接对接项目时缺乏对投资项目的专业评审,导致资金使用效益不高、权力寻租的现象也时有发生。

2014年年底,山东省对此“动刀”。省政府印发专门的指导意见和管理办法,确定自2015年起至2017年,省级财政预算安排支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金,每年拿出30%左右的比例,用于设立政府引导基金。要求引导基金实现的收益或退出资金,原则上要继续用于补充引导基金,实现滚动发展。

在此基础上,山东省积极探索建立财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资及捐助等多渠道并举的引导基金滚动投入机制。

于国安介绍,目前,山东省级已支持设立了19只政府引导基金,参股设立了51只子基金,初步形成具有不同政策导向、不同投资偏好的“19+51”的母子基金群。

———支持城镇化基础设施建设方面:主要包括PPP发展基金和城镇化投资引导基金。PPP发展基金总规模为1200亿元,参股设立了12只子基金;城镇化投资引导基金参股设立2只子基金,基金规模达到100亿元。

———支持产业发展方面:包括现代农业产业发展引导基金、工业转型升级引导基金、信息产业发展引导基金等12只引导基金,已参股设立21只子基金,基金总规模达到79.5亿元。

———支持天使投资及科技创新方面:包括天使投资引导基金、科技成果转化引导基金、新兴产业创业投资引导基金等3只引导基金,已参股设立13只子基金,基金总规模达到22.5亿元。

———支持金融及资本市场发展方面:包括资本市场发展引导基金、融资性担保机构股权投资引导基金等2只引导基金,已参股设立3只子基金,基金总规模达到22亿元。

山东省财金投资集团是省政府确定的省级引导基金管理公司,根据授权代行出资人职责,负责引导基金经营管理的具体实施。集团董事长李国健表示,公司初步形成了“4+N”的引导基金发展规划:一是和部门合作的省级股权投资引导基金;二是PPP发展基金;三是正在研究设立的产业发展引导基金;四是自主发起设立的产业直投基金。除此之外,还有一些具有特殊作用的引导基金,包括融资性担保机构股权投资基金、参股的重大基础设施建设基金等。

据介绍,这些基金主要分布在城镇化基础设施建设、产业发展、天使投资及科技创新、金融及资本市场发展四大领域,其中,仅支持产业发展方面,就有包括现代农业产业发展引导基金、工业转型升级引导基金、信息产业发展引导基金等12只引导基金,已参股设立21只子基金,基金总规模达到79.5亿元。

专门从事机械式立体停车设备的研发、制造、安装和维护等业务的高新技术企业———大洋泊车股份有限公司,就是政府引导基金投资的项目之一。

“我们公司能垂直地下施工,建造40多层的立体车库,这项技术不光在国内,在全球也是领先水平。还有,拐弯抹角的地方我们公司都能因地制宜建造立体车库。”该公司副总经理陈有刚告诉记者。

2015年12月底,山东中泰齐东信息产业发展投资中心和山东中泰齐东世华节能投资中心两只政府引导基金参股基金分别向大洋泊车投资2300万元和2000万元,认购541万股,占总股本的5.63%。

陈有刚表示,获得资金支持后,公司加强产业链建设,提升有效产能;加大研发投入,通过科技创新,进一步巩固企业在立体停车设备行业的国内领先地位和核心竞争优势;同时,优化公司资本负债结构,还对省内外同业企业进行整合并购,有效盘活存量资源,壮大了企业实力。

 

全部市场化规范运作

 

今年5月27日,山东省财政厅会同有关部门组织召开“省级政府引导基金投资推进座谈会”,省发改委、经信委等部门向50家基金管理机构集中推介了151个重点项目。

“需要说明的是,政府部门推荐的项目,只是投资项目选项,用或是不用、投还是不投,任何机构都不能干预,完全由基金管理机构按照企业内部管理程序自主决策。”山东省财政厅政府引导基金办公室主任宋杰说。

一年多来,山东省先后出台了《运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》《股权投资引导基金管理暂行办法》等一系列配套办法,形成了富有山东特点的政府引导基金管理框架体系,为基金的设立运作提供了制度保障。

为切实规范引导基金运作管理,山东省成立引导基金决策委员会,主任由常务副省长担任。引导基金年度投资总体方案、确定拟参股子基金及其管理团队、引导基金收益分配等重大事项,均由决策委员会研究决策。

在基金募集上,规定引导基金参股不控股,不独资发起设立股权投资企业,出资额原则上不超过子基金注册资本或承诺出资额的25%。

在遴选子基金管理机构环节,组织投资、财务、法律等相关领域专家,组成评审委员会进行独立评审,并委托第三方机构开展尽职调查和入股谈判,让专业的人做专业的事。

不干预也不是放手不管。李国健介绍,财金集团通过建立完善管理制度,初步形成了“2+3+7+1”的引导基金风险防控制度体系。一是制定两个指导性意见,即加强引导基金宣传工作的意见和加强项目投资风险防范管理工作的意见。二是制定了合伙协议、委托管理协议、资金托管协议三个标准化、规范化的文件,将引导基金利益诉求、风险管控机制嵌入协议文本,降低引导基金运作风险。三是陆续研究制定了机构聘用、尽职调查、代表委派、协议谈判、托管银行招标等七个管理办法。办法基本覆盖了引导基金管理整个业务流程和重点业务范围。四是形成引导基金工作流程。在以上制度建设基础上,公司着手研究制定引导基金运作工作流程,确保引导基金规范运作、风险可控。

虽然政府引导基金名为“政府”,但均为完全市场化操作,基金根据市场利益投向项目。

“‘让行业龙头成为投资对象,让投资对象成为行业龙头’是我们的口号。”齐鲁中泰资本管理有限公司总裁刘玉星接受记者采访时表示,“我们的钱是带着思想来的。我们选择项目有三个原则:一是有‘想干事、能干事、干成事’的企业管理团队;二是有核心技术、能形成核心竞争力的企业;三是企业能为产业链条提供增值服务。我们的项目报告就有200多页十几万字,要最大程度保证出资人的利益,降低投资的风险。”

 

加强绩效评价奖优罚劣

 

为有效调动广大基金管理机构的积极性、能动性,省基金办会同有关部门,根据去年发布的基金绩效评价管理暂行办法,进一步完善评价机制。主要评价目标完成程度和过程绩效,引导基金杠杆撬动作用越大、投资进度越快、政府调控意图体现得越好,得分就越高。

“我们实行了引导基金和子基金运行情况定期报告制度,密切跟踪子基金经营和财务状况。建立了引导基金投资止损机制,对存在未按章程约定投资等违规行为的子基金,引导基金可提前退出。同时,对不同投向的引导基金,制定了差异化、可操作的政策目标。”宋杰告诉记者。

山东同科供应链股份有限公司获得山东信息产业发展引导基金出资3600万元,该公司副总经理张咏强告诉记者,获得资金用于加大软硬件投入力度,提升仓储管理系统、业务管理系统和电子商务系统运营水平等。“政府引导基金进入后,有利于提升公司品牌声誉度,对拓展公司市场领域、资本市场融资等产生积极推动作用。”

宋杰说,像这样投资比较快的基金,将被赋予较高的分值权重,“基金投资进度”作为年度评价的核心指标。同时,绩效评价结果也会得到运用。

对引导基金年度评价得分较高的,适当增加以后年度引导基金预算安排规模;得分较低的,将相应减少相关引导基金预算额度。对基金投资进度较快,且超过投资期内年均认缴额60%的,省财政将给予子基金管理机构20万元的一次性奖励;超过80%的,给予子基金管理机构50万元的一次性奖励。

对基金投资种子期小微企业、现代农业以及城镇基础设施等公益项目,引导基金可将享有增值收益的50%、40%、20%分别让渡给社会资本出资人。其中,投资脱贫任务重点县境内的企业和项目,引导基金让利比例由40%提高到70%;投资到省定贫困村的,让利比例提高到100%。

有激励就要有约束。对于运作进度慢、投资效率低的基金,也将加大惩戒力度,做到奖优罚劣、奖惩分明。子基金方案确认后超过1年未按规定程序和时间要求完成设立手续的,引导基金将直接退出。

引导基金拨付子基金账户超过6个月,基金未开展实际投资业务的,要约谈基金管理团队负责人并重点进行督导;超过1年未开展投资业务的,引导基金将直接退出。对年内未能实现投资或实际投资比例较低的,引导基金今后原则上不再对该基金给予滚动参股扶持。建立基金管理机构“负面清单”,对于频繁变更出资计划、未能及时实现投资业务的,引导基金将不再与其管理团队合作等。

于国安表示,政府引导基金作为一个新兴领域,在制度建设、政策措施、行业监管等方面,还要结合形势发展需要及时改进、不断优化。在加强行业监管方面,也要采取行业自律和他律相结合的办法,加强基金信用体系建设。“同时,建立健全协调配合机制,用好、用准、用活股权投资引导基金这一政策创新工具,不断增强山东经济发展新动能。”

 

《中国财经报》头版刊登《以市场化运作放大政府投资杠杆效应》

                      ——山东省推进政府引导基金工作纪实


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